Esto opino

Fin deseable, medio inadecuado

Por Danilo Contreras Guzmán *

Una de la objeciones de inconstitucionalidad planteadas para demandar la Ley 2038 de 2020 por la cual se crea el Fondo para la Erradicación de la Pobreza Extrema en Cartagena busca establecer si el fin “deseable” de acabar con la indigencia justifica la creación de un instrumento como el Fondo, y si este mecanismo es idóneo para lograr ese alto propósito.

Para responder estos interrogantes echamos manos del “test de razonabilidad” que la Corte Constitucional utiliza para establecer la constitucionalidad de algunas leyes.

En eventos como el referido la Corte en sentencia C – 673 de 2001 ha dicho que “El test leve (de razonabilidad) se limita a establecer la legitimidad del fin y de la medida, debiendo ésta última ser, además, adecuada para alcanzar el fin buscado”. Y agrega la Corte que es menester preguntar “qué se busca con una norma (análisis de la finalidad), cómo se va a lograr lo buscado (análisis del medio) y qué tan propicia es la medida para alcanzar lo buscado (análisis de la relación medio-fin)”.

En este caso, nadie cuestiona la meta “deseable” de erradicar la pobreza extrema en Cartagena; sin embargo, el análisis del medio utilizado para lograrlo, esto es, la creación de un patrimonio autónomo manejado por una junta directiva conformada por delegados de los gobiernos nacional, departamental y distrital y por representantes del sector privado, entre estos últimos, inversionistas, con facultades excepcionales para acopiar recursos de diversas fuentes, “aprobar” y “ejecutar” “inversión pública y privada en materia de infraestructura ambiental, sanitaria y vial del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, la erradicación de situaciones de pobreza extrema y la conservación de los recursos naturales del medio ambiente”, según se lee en la Ley, el asunto empieza a preocupar.

Cualquiera entiende que esas funciones son asignadas por Constitución y por Ley al Concejo y al Alcalde del Distrito de Cartagena, pues es con esa finalidad que cada cuatro años ejercemos el voto, vale decir, para que sean las autoridades que elegimos las que definan el futuro de la ciudad y sus habitantes.

Si esto es así, el ciudadano siente que el Fondo, de una u otra manera, usurpa el mandato conferido a las autoridades elegidas, pues las decisiones sobre la ciudad serán eventualmente adoptadas por personas a quienes no hemos votado. Entonces, el medio planteado para lograr el fin plausible de erradicar la indigencia es muy probablemente inadecuado.

Ahora bien, atendiendo las directrices de la Corte debemos indagar si hay una relación de medio a fin entre el fondo y la erradicación de la indigencia. Para determinarlo es necesario tener claro que el fondo busca la erradicación de la pobreza extrema, no de la pobreza en general. Esto es importante por la diferencia entre las dos conceptualizaciones.

Según el Boletín Técnico de Pobreza Monetaria en Colombia de 2018, del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas -Dane, la pobreza puede ser medida de manera indirecta cuando se “evalúa la capacidad de adquisición de bienes y servicios que tienen los hogares”. Luego la pobreza puede determinarse por el costo monetario de adquirir una canasta mínima de bienes alimentarios o no alimentarios para la subsistencia.

El referido boletín señala que era pobre para 2018 quien ha tenido ingresos mensuales por $257.433, e indigente, quien sobrevivió con $117.605.

Estas cifras permiten colegir que las obras de infraestructura o de conservación ecológica no son suficientes para que la población que sobrevive en Cartagena con menos de $117.605 (unos 40 mil conciudadanos) escapen de la indigencia, sin que se recurra, verbigracia, a una política de renta básica que evidentemente escapa a los propósitos de la Ley 2038 de 2020. De igual manera, no se podrá alcanzar el fin de la Ley sin la adopción de políticas con enfoque diferencial, toda vez que, por vía de ejemplo, se sabe que “en el año 2018 para el total nacional, el 29,6% de las personas que pertenecían a un hogar cuya jefatura era femenina, eran pobres; mientras que el 25,7% de las personas en hogares con jefatura masculina lo eran”. Igual salvedad en cuanto a la población rural o urbana.

Una política con enfoque diferencial solo puede ser adoptada por los organismos que la Constitución y Ley señalan para determinar planes, programas y proyectos que deben regir en la entidad territorial con miras al bienestar general. No se ve a un Fondo en el que participan los intereses de sectores privados, estableciendo iniciativas como las mencionadas.

He leído un documento elaborado por el economista Aarón Espinosa, que se constituye en la primera crítica de carácter académico que conozco, al estudio que sirvió de base a la Ley 2038 de 2020. Me refiero al documento ‘Cartagena libre de pobreza extrema en 2033’ elaborado por Meisel y Ayala bajo los auspicios del Banco de la República.

En dicho documento, Espinosa sostiene, entre otras cosas, que las propuestas del estudio de Meisel y Ayala (2016) “se encaminan principalmente a superar un estado de cosas –indeseables sin dudas – de orden material, orientadas a erradicar la miseria… Sin duda, se requiere este enfoque de carencias materiales para abordar buena parte de la solución del problema, sin embargo, no es suficiente para intervenir la pobreza extrema como problema multidimensional.

Hacemos esta afirmación basándonos en dos argumentos: i) Si se asume la pobreza multidimensional como medida integradora y para ello se atendiera, en consecuencia, la estructura del Índice de Pobreza Multidimensional, el trabajo de Meisel y Ayala ofrece un marco de acción para 9 de los 15 componentes del índice (quedan por fuera componentes de salud y calidad educativa, desempleo de larga duración, trabajo infantil y acceso a servicios para la primera infancia). ii) No se puede desconocer la importancia de la dimensión del ingreso como definidor de la pobreza extrema, en particular, porque esta se asocia y se explica a las variables laborales y los activos financieros del hogar… En el peor de los casos, lo propuesto por Meisel y Ayala debe complementarse con políticas públicas que apunten a garantizar los derechos económicos de los más pobres”. (Subrayas fuera del texto).

No hay dudas de que existen serios argumentos que permiten deducir que el fondo NO es un medio adecuado para acabar con la indigencia en Cartagena.  

* Abogado especialista en Derecho Administrativo y Maestría en Derecho con énfasis en Derecho Público.

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